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La réforme du financement de l'audiovisuel public - Juin 2022

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          Executive summary

La réforme de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) est rendue nécessaire par la suppression de la taxe d’habitation en 2023 (le recouvrement de la CAP est adossé à la taxe d’habitation) mais aussi par les difficultés du système actuel. En particulier, la CAP a une assiette qui s’érode en raison de la diminution du taux d’équipement des ménages en téléviseur, elle présente des fragilités juridiques et ne prend pas en compte les facultés contributives des ménages. De plus, la « garantie de ressources » prévue par la loi est déconnectée dans les faits des rentrées fiscales et fonctionne comme une subvention d’équilibre pour se conformer aux  dépenses prévues dans les contrats d’objectifs et de moyens (COM), lesquels ont rarement été respectés. Une comparaison avec nos voisins européens montre que la France est en position intermédiaire, tant en ce qui concerne les moyens consacrés à l’audiovisuel public et leur prévisibilité que son indépendance.
Lors de la campagne présidentielle, le Président de la République s’est engagé à supprimer la CAP et à conforter l’indépendance de l’audiovisuel public. Le principe d’indépendance de l’audiovisuel public est protégé, y compris dans sa dimension financière, par les textes issus tant  de l’Union européenne que du Conseil de l’Europe, mais également par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Si la Constitution n’impose pas un mode de financement en particulier de l’audiovisuel public, le risque existe que le Conseil constitutionnel censure le remplacement d’une ressource dédiée par un financement par le budget de l’État.
Pour limiter ce risque, la mission propose de créer une commission technique indépendante chargée de produire un avis sur l’adéquation entre les moyens et les missions de l’audiovisuel public, dont le Gouvernement ne pourrait s’écarter qu’après justification ; de  renforcer la prévisibilité des ressources  de l’audiovisuel public en fixant la durée des COM à cinq ans, avec un décalage de 18 mois par rapport au démarrage de la mandature ; et d’exonérer les sociétés d’audiovisuel public des régulations budgétaires infra-annuelles.


La concentration dans le secteur des médias à l’ère numérique : de la réglementation à la régulation - Mars 2022

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Executive summary

Le degré de concentration dans le secteur des médias en France est en moyenne élevé, mais hétérogène selon les segments considérés (presse nationale ou locale, radio, télévision, etc.). Les comparaisons inter-pays disponibles ne classent pas la France parmi les pays où la concentration des media est la plus élevée.
La théorie économique indique qu’il n’y a pas de corrélation mécanique entre concentration et pluralisme des médias. La politique anti‑concentration n’est de surcroît qu’un levier parmi d’autres des politiques publiques ayant pour objectif de favoriser le pluralisme. Si le pluralisme bénéficie de l’évolution d’une offre en croissance, portée par la révolution numérique, celle-ci pose également de nouveaux défis aux acteurs traditionnels. La délinéarisation des usages et l’arrivée de nouveaux acteurs ont fragilisé l’économie des médias traditionnels qui se caractérisent par des niveaux de profitabilité très hétérogènes. La santé économique du secteur des médias, première condition du pluralisme, requiert un environnement concurrentiel équitable entre acteurs traditionnels, nouveaux opérateurs et plateformes numériques.
Dans ce contexte, les dispositifs législatifs et réglementaires institués pour assurer un  contrôle sectoriel des concentrations spécifique aux médias, qui s’appliquent en parallèle du contrôle des concentrations de droit commun réalisé par l’Autorité de la concurrence, et qui n’ont pas substantiellement évolué depuis leur création en 1986, apparaissent comme trop rigides et inadaptés à l’ère numérique. Pour autant, un contrôle des concentrations spécifique au secteur des médias demeure nécessaire afin de préserver le pluralisme des médias, objectif de valeur constitutionnelle.
Aussi, en s’inspirant de dispositifs en vigueur à l’étranger, notamment au Royaume-Uni, la mission préconise de refonder le contrôle sectoriel des concentrations spécifique au secteur des médias dans le cadre d’une nouvelle approche qui, en parallèle de l’analyse conduite par l’Autorité de la Concurrence, conduirait l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) à porter au cas par cas un jugement sur l’impact des opérations de concentration sur la préservation du pluralisme, sur la base d’une analyse transversale et multicritères intégrant tous les médias d’information détenus par les parties notifiantes.


Mission sur la gestion des établissements d'hébergement de personnes âgées dépendantes (EHPAD) du groupe Orpea - Mars 2022

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En réaction aux révélations faites dans la presse, le Gouvernement a demandé le 1er février 2022 à l’inspection générale des finances (IGF) et à l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) de conduire une mission de contrôle de la gestion des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) du groupe Orpea, numéro un mondial du secteur.
Disposant d’un délai de cinq semaines pour conduire ses travaux, la mission s’est déployée au siège du groupe Orpea ainsi que dans dix de ses Ehpad. Elle a également bénéficié des retours des inspections ARS et s’est appuyée sur un nombre important de rapports passés.
Le rapport de le mission, que le Gouvernement a décidé de rendre public après une phase de contradictoire, met en évidence des dysfonctionnements significatifs dans la gestion des Ehpad du groupe. Les observations de la mission portent notamment sur la transmission de documents financiers insincères aux tutelles et sur des pratiques consistant à faire financer sur les dotations publiques des charges qui n’auraient pas dû l’être, pour un montant de plus de 60 M€ entre 2017 et 2020. Elle a également relevé que la gestion des ressources humaines dégradée par rapport au secteur, la forte pression exercée sur les directeurs d’établissements et les fragilités d’organisation des soins pouvaient nuire à qualité de prise en charge des résidents.
À l’issue de ses travaux, la mission a émis deux signalements au Procureur de la République en application de l’article 40 du code de procédure pénale.


Éoliennes en mer en zone économique exclusive (statut juridique et fiscal) - Juin 2021

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La mission est intervenue en 2021 dans un contexte d’accélération des projets éoliens en ZEE répondant aux objectifs ambitieux de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). Une industrialisation et une facilitation des projets étaient recherchées, avec une préoccupation d’acceptabilité sociale à laquelle la fiscalité participe.
La mission recommande une clarification du régime juridique des parcs éoliens en ZEE, notamment sur le périmètre de l’autorisation unique en ZEE, jamais expérimentée, par voie de circulaire. Sur le régime juridique des raccordements RTE en ZEE, la réglementation doit être ajustée pour retenir le régime juridique de l’agrément. La mission préconise l’adoption d’un statut spécifique aux installations en mer (plateformes éoliennes flottantes) distinct de celui des navires.
La mission propose une adaptation de la fiscalité aux particularités de la ZEE afin de concilier les enjeux économiques et environnementaux. Rien ne s’oppose juridiquement à l’instauration d’une fiscalité liée à l’exploitation du vent en ZEE. En revanche, les collectivités territoriales sont en droit exclues de son bénéfice. Sur le niveau de tarification de la taxe spéciale ZEE, il est privilégié un tarif en référence aux tarifs existants dans le domaine de la production d’électricité. Le niveau du tarif doit en effet rester en cohérence avec le besoin de financement lié à l’impact des parcs éoliens sur le milieu maritime en ZEE. Sa maîtrise est d’autant plus indispensable que l’État garantit les prix à la production. La mission n’est pas favorable à une affectation précise d’une quote-part de la redevance à chacune des grandes catégories d’acteurs, comme c’est le cas en DPM, car cette pratique crée des rentes de situation et nuit à la souplesse d’un dispositif appelé à durer.
Enfin, la mission propose la création d’un fond sans personnalité juridique dédié aux dépenses consécutives à l’impact des parcs éoliens en ZEE sur le secteur maritime abondé par les recettes de la taxe spécifique en ZEE. L’objet du fonds serait de financer des projets concourant à la protection de la biodiversité marine, à la sécurité et à la sûreté maritime, à la transformation de la filière pêche et au développement du co-usage.


Évaluation de la convention d'objectifs et de gestion 2016-2020 de la MSA dans la perspective de son renouvellement - Avril 2021

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Deuxième régime de sécurité sociale en France, la Mutualité sociale agricole (MSA) est l’organisme gestionnaire unique des régimes agricoles. Elle couvre toutes les branches (maladie - accident du travail-maladie professionnelle - vieillesse - famille) pour les salariés et non-salariés.
La MSA comptait en 2019 : 1,2 M de cotisants (dont 42 % de non-salariés) et 5,5 M de ressortissants. Son réseau territorial est dense : une caisse centrale, 35 caisses locales, 92 sites de production, 243 agences et 349 permanences locales.
Durant la période 2016-2020 de cette convention d’objectifs et de gestion (COG) entre l’Etat et la MSA, le déclin démographique du régime agricole s’est confirmé : le nombre d’actifs agricoles est passé de 1 203 653 en 2015 à 1 173 833 en 2019 (- 4,48 %). Ce recul est encore plus important pour les non-salariés (-7%).
Le contexte de cette COG 2016-2020 a été marqué par des réformes importantes de la protection sociale (notamment le déploiement de la déclaration sociale nominative) et, pour la MSA, par une large réorganisation du réseau des caisses locales.
Après avoir évalué la COG 2016-2020, ce rapport inter inspections formule 22 recommandations dans la perspective de la prochaine COG.


Ratification et mise en œuvre de la Convention portant sur les substances nocives et ptentiellement dangereuses (SNPD) - Anticiper, c'est protéger - Mars 2022

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La mission devait identifier les conditions de mise en œuvre de la Convention internationale de 2010 sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (SNPD en français, HNS - hazardous and noxious substances - en anglais) . Faisant partie du groupe des signataires en 2010, la France souhaite maintenant ratifier en 2023 cette convention, déjà adoptée par cinq pays.
La convention implique une déclaration annuelle de la part des entreprises réceptionnaires de marchandises SNPD transportées en vrac. La complexité de la chaîne logistique du transport de ces marchandises rend malaisée l’application du concept de « réceptionnaire », c’est-à-dire du client final. De plus, les marchandises SNPD à déclarer comprennent aussi bien des hydrocarbures et des produits de la pétrochimie que des substances corrosives (acides…) et des huiles végétales et animales. Leur périmètre est difficile à définir et à prendre en compte. Si elles ne sont pas référencées dans une nomenclature unique dans les différents systèmes d’information existants, la nomenclature douanière reste la plus opérationnelle à cet égard.
La mission considère que le pilotage ministériel/interministériel de la mise en œuvre de la Convention SNPD (cadre des déclarations, suivi et contrôle) doit relever de la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA). Une collaboration est nécessaire avec la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour permettre une vérification de cohérence sur les substances les pus facilement identifiables et les plus significatives en termes de volume de vrac.
Concernant la doctrine de mise en œuvre de la Convention SNPD, il est proposé que la France adopte une position volontariste : en retenant le réceptionnaire final et non l’éventuel mandataire intermédiaire comme le « déclarant de droit commun » avec une obligation pour le mandant de déclarer les produits stockés en son nom ; en demandant aux entreprises réceptionnaires nationales le regroupement des déclarations de personnes morales liées entre elles par un lien juridique avec un niveau de consolidation (branche ou groupe) suffisant pour permettre de garantir l’atteinte des seuils pertinents de déclaration et pour éviter des doubles comptages. La France aurait à se rapprocher des autres pays européens signataires ou sur le point de ratifier la convention SNPD pour porter ces éléments de doctrine d’interprétation au niveau de l’Organisation maritime internationale (OMI). Jouant un rôle fédérateur, la France serait ainsi légitime pour participer pleinement à la future gouvernance du fonds SNPD.


Évaluation de l’article 44 septies du CGI visant à soutenir la reprise d’entreprise industrielle en difficulté - Juillet 2021

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Dispositif créé en 1988 dans le but de préserver le tissu industriel, l’article 44 septies du code général des impôts (CGI) permettait une exonération de l’impôt sur les sociétés (IS) en cas de reprise d’une entreprise industrielle en difficulté. Son bénéfice permettait, par ailleurs, de demander une exonération des impôts locaux (non compensée), dont la décision relevait de la collectivité locale compétente.
Modifié à de multiples reprises pour le rendre compatible avec les règlementations européennes en matière d’aides d’État, le rapport pointe sa complexité et sa désaffection ainsi qu’une concentration des bénéficiaires au niveau sectoriel et géographique, des effets douteux (difficulté d’en mesurer l’efficacité et l’efficience, critère de l’ancienneté de l’entreprise reprenante non respecté, effet d’aubaine non écarté) et un non recours par les professionnels de la reprise d’entreprise.
In fine, en 2019 seules 250 entreprises y ont eu recours pour une dépense fiscale de 6,5 M€.
Le rapport recommandait donc de ne pas le renouveler au delà du 31 décembre 2021 tout comme les exonérations d’impôts locaux rattachées (chiffré à 4,8M€) au profit des dispositifs de sortie de crise mis en place en 2021 dont l’effet de levier est sans commune mesure.


Prévention de l'exposition des mineurs aux contenus pornographiques sur Internet - Décembre 2019

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Revue des dépenses socio-fiscales en faveur de la politique familiale - Juillet 2021

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Pilier du modèle social français, la politique familiale a accompagné une dynamique démographique qui place la France au premier rang européen en taux de fécondité, même si ce dernier baisse depuis 10 ans. A destination de 9 millions de familles aux profils et besoins variés, elle repose sur plusieurs leviers : offres de services (principalement l’accueil du jeune enfant), dispositifs fiscaux (quotient familial et crédits d’impôts) et prestations sociales, pour un effort financier de 63 Md€, élevé parmi les pays de OCDE, quoiqu’en légère érosion en part du PIB. Le rapport de l’IGAS et de l’IGF analyse l’évolution de ces dépenses, les impacts de la politique familiale au regard des objectifs assignés et propose des pistes d’évolution.

Face à l’érosion de l’indicateur conjoncturel de fécondité passé de 2,03 en 2010 à 1,83 en 2020, et au regard des conséquences de long terme d’une baisse de la natalité, la question de la place du soutien à la natalité dans la politique familiale peut se poser et la mission invite à consolider l’environnement de confiance des familles. Si la politique familiale constitue un puissant levier de redistribution horizontale et verticale, elle prend en compte imparfaitement les nouvelles configurations familiales (séparations, garde alternée ….) et la pauvreté des familles monoparentales liée à un mauvais positionnement sur le marché du travail qui appelle une action renforcée entre la CNAF, Pôle emploi et les départements, pour permettre un accompagnement socio-professionnel plus efficace. La superposition des dispositifs socio-fiscaux les rend difficilement lisibles et pilotables, mais cette complexité est difficilement amendable sans une réforme systémique articulée avec celle du Revenu unique d’activité.  Enfin, la réduction des inégalités territoriales et sociales dans l’offre d’accueil du jeune enfant doit constituer la priorité de la politique de la famille, ce qui appelle un renforcement des dispositifs de soutien mobilisés par les CAF, une réforme du complément du mode de garde (CMG) pour rendre les assistantes maternelles plus accessibles aux familles modestes et une évolution à terme de la gouvernance territoriale de l’offre d’accueil pour clarifier les compétences obligatoires en ce domaine comme l’ont fait avec succès d’autres pays européens.


Comité d’évaluation du plan France Relance - Premier rapport - 26 octobre 2021

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Le comité d’évaluation du plan France Relance, présidé par Benoît Cœuré et dont le secrétariat est assuré par France Stratégie et par l’Inspection générale des finances, a été créé par la loi finances initiale pour 2021. Le comité inclut des représentants des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, des associations des régions, des départements et des maires de France, des organisations représentatives patronales et syndicales, de la Cour des comptes et des administrations (Direction générale du Trésor, Dares, CGDD), ainsi que trois personnalités qualifiées, M. Philippe Bouyoux, M. Yannick Lhorty et M. Benoît Leguet. Le comité publie aujourd’hui un avis sur la base de son premier rapport d’évaluation de l'impact socio-économique et environnemental du plan France Relance. Ce premier travail d’analyse permet de situer France Relance par rapport aux plans de relance des principaux partenaires européens de la France, et d’émettre un premier avis sur sa mise en œuvre à partir d’une évaluation partielle portant sur cinq dispositifs : la rénovation énergétique des logements privés, la rénovation énergétique des bâtiments publics, deux dispositifs de soutien à l’investissement industriel, et le plan « 1 jeune 1 solution ».


La santé-environnement : recherche, expertise et décision publiques - Décembre 2020

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Selon l’OMS, près du quart des décès et des pathologies chroniques dans le monde peuvent être imputés à des facteurs environnementaux. En Europe, les facteurs environnementaux évitables provoquent 1,4 millions de décès par an. Le système actuel d’évaluation conduit probablement à sous-estimer les risques.
Ce rapport formule plusieurs recommandations pour renforcer la prise en compte des facteurs environnementaux sur la santé et la confiance en matière de santé-environnement, en agissant sur la recherche, l’expertise et la décision publiques aux niveaux français et européen :

  • définir rapidement (d’ici 2022) une politique ambitieuse et coordonnée sur l’ensemble des enjeux de santé-environnement. Cela passe notamment par une stratégie hiérarchisant les priorités et assurant l’articulation avec les autres politiques publiques, ce que ne permettent pas les plans nationaux santé environnement (PNSE). Une structure interministérielle soutenue par une forte volonté politique devrait être créée pour mettre en œuvre cette politique.;
  • harmoniser et renforcer le cadre déontologique;
  • améliorer les méthodes d’expertise car elles ont un impact déterminant sur les résultats des évaluations. Cela signifie notamment renforcer la mobilisation des acteurs publics dans la définition de ces méthodes au niveau européen et à l’OCDE. Par ailleurs, les études fournies par les industriels, au cœur des dossiers d’évaluation des produits chimiques, doivent respecter le principe « pas de donnée, pas de marché » et être plus transparentes;
  • renforcer la structuration des données de surveillance et d’épidémiologie et accélérer la mise en relation des données environnementales et de santé;
  • soutenir les recherches et études en santé-environnement, développer la formation dans les champs d’expertise;
  • le niveau européen est majeur : la présidence française de l’Union européenne début 2022 pourrait permettre de soutenir la création d’une agence unique pour la santé, l’environnement et l’alimentation, fusionnant les agences existantes (en premier lieu l’EFSA et l’ECHA) et améliorer ainsi significativement l’efficacité du système.

Les sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) et les coopératives d’activité et d’emploi (CAE) - Mai 2021

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Créées respectivement en 2001 et en 2014, les SCIC et les CAE font partie de l’économie sociale et solidaire (ESS) et proposent une manière de produire en commun propre à la coopération. Elles peuvent être toutes deux qualifiées d’« hybrides », au croisement d’autres statuts : la création des SCIC répondait à l’ambition de proposer une « société à but non lucratif », au croisement de l’association et de la société commerciale ; et les CAE se rapprochent du portage salarial et des couveuses d’entreprises.
Ces coopératives répondent aussi à des besoins socio-économiques spécifiques : caractérisées par leur multi-sociétariat, les SCIC permettent la mise en place de projets ancrés dans leur territoire associant toutes les parties prenantes, publiques et privées ; et les CAE permettent le développement d’une activité autonome dans un cadre collectif tout en bénéficiant de la protection du salariat.
Le nombre de ces coopératives restant limité, avec près de 1 000 SCIC et 150 CAE en 2020, la mission conjointe (IGF et IGAS) formule des propositions visant à faciliter leur développement, en levant des freins identifiés, notamment, sur le plan juridique, financier et fiscal. Au-delà de ces propositions, la mission suggère des pistes de réflexion permettant de modifier plus en profondeur leur statut et leur fonctionnement.


Leviers de développement des startups industrielles en phase d’industrialisation - Septembre 2021

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Moins connues que leurs homologues de la tech numérique et des services, 1 500 startups à vocation industrielle ont été dénombrées par la mission. Elles opèrent dans des secteurs stratégiques, sont caractérisées par une forte intensité technologique et représentent un levier potentiel de réindustrialisation des territoires et de création de valeur et d’emplois.Au cours de leur phase de R&D, elles bénéficient largement, d’une part, du soutien public déployé dans le cadre de la politique industrielle et d’innovation, d’autre part du soutien en direction de l’écosystème des startups (French Tech).
Néanmoins, le passage à la phase d’industrialisation sur le territoire national - réalisation de démonstrateurs puis de premières usines- se heurte à des difficultés spécifiques en termes de financement, d’implantation de sites industriels et d’accompagnement.
La mission formule des recommandations sur ces trois volets afin d’offrir un cadre favorable aux startups qui sont prêtes à prendre le risque de l’industrialisation et d’augmenter ainsi le nombre de projets industriels portés par des startups en France.


Perspectives de la filière canne-sucre-rhum-énergie en outre-mer - Mars 2021

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La culture de la canne à sucre permet de produire principalement du sucre, du rhum et de l’électricité. Compte tenu de son importance économique, sociale et environnementale pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion, la filière bénéficie d’aides publiques qui ont atteint 439,9 M€ en 2019. Parmi celles-ci, une aide complémentaire de 38 M€ a été mise en place depuis 2017 pour compenser les conséquences de la réforme de l’organisation commune de marché (OCM) du sucre.
Le rapport confirme l’importance de la filière qui, compte tenu de ses spécificités, doit faire l’objet d’une approche île par île. Il souligne que, compte tenu de l’évolution de la concurrence internationale et des habitudes de consommation, l’économie sucrière des DROM ne saurait être fondée à l’avenir sur la production de sucre brut à raffiner mais doit, dans le cadre de la politique de transformation agricole, être diversifiée au profit des sucres spéciaux, du rhum ou de cultures alternatives. L’aide complémentaire doit accompagner sept ans encore cette diversification tout en la stimulant. Les entreprises sucrières devraient bénéficier d’une part accrue de la valeur ajoutée générée par la production de rhum. La valorisation énergétique doit faire l’objet d’études préalables au cas par cas.
La filière doit faire l’objet d’une politique coordonnée incluant les négociations commerciales internationales et le respect des règles européennes par les pays tiers, respect qui devrait donner lieu à des contrôles stricts.


Consolider l’indemnisation publique dans le champ de la santé - Enjeux et modalités du rapprochement entre le FIVA et l’ONIAM - Février 2021

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Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) et l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) interviennent tous deux dans le champ complexe et sensible de la politique publique de l’indemnisation des victimes. L’IGAS et l’IGF ont été missionnées pour analyser les enjeux et modalités possibles d’un rapprochement de ces deux organismes.
Malgré leurs différences en matière d’instruction des dossiers, de gouvernance et de financement, les deux organismes partagent une même mission d’indemnisation rapide et amiable des victimes. Les projets de mutualisation engagés dans le passé (systèmes d’information et agence comptable), sans vision d’ensemble, ont échoué.
Après examen des différentes options possibles, la mission dessine une perspective de fusion entre égaux au sein d’un nouvel organisme unique, que la loi devra redéfinir. Son objectif est, à travers la poursuite d’une taille critique, d’améliorer la qualité du service rendu, de construire une politique publique d’indemnisation plus cohérente et lisible pour les victimes, et de renforcer les moyens d’action en facilitant notamment les recrutements de compétences clés dans le domaine juridique, de l’expertise médicale et des systèmes d’information.
Le succès de la fusion repose sur quatre conditions de succès : l’absence de suppression d’effectifs ; le maintien de la représentation des associations des victimes de l’amiante et des actuelles parties prenantes au sein du conseil d’administration de l’organisme unique ; la préservation des spécificités de financement des différents dispositifs et une tutelle plus intégrée.
Sans attendre, le rapprochement des fonctions support est préconisé, avec constitution d’un groupement comptable dès 2021, et la mise en place d’un préfigurateur puis d’une direction unique dès que possible pour préparer la fusion, qui pourrait entrer en vigueur au 1er janvier 2023.