Des raisons inhérentes au régime :

• la dégradation de son ratio démographique : Il était de 4,53 au début des années 80, il est descendu de manière continue jusqu’à atteindre 1,46 en 2022, du fait de la progression du nombre de pensionnés (+ 4,5 % par an en moyenne de 1980 à 2022, contre une hausse du nombre de cotisants de 1,7 % par an en moyenne sur la même période) ;
• ses caractéristiques propres : la population affiliée à la CNRACL, régime très féminisé, a une espérance de vie à la retraite supérieure à la moyenne et bénéficie de départs anticipés dans une proportion importante.

Des causes qui lui sont exogènes :

• l’attrition de sa base cotisante en raison de la croissance de l’emploi contractuel, les contractuels cotisant au régime général pour leur régime de base et à l’IRCANTEC pour leur régime complémentaire ;
• les méthodes de calcul de la compensation démographique : cette compensation interrégimes a pour finalité de « remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes » (L. 134-1 du CSS). Or, en excluant de ses règles de calcul les retraités avant 65 ans et en ne tenant pas compte des durées d’affiliation, elle pénalise fortement la CNRACL contributrice à cette compensation pour plus de 80 Mds€ (euros courants) depuis sa création en 1974.

Une source de financement trop peu diversifiée :

la CNRACL a versé en 2022 presque 25 Mds€ de prestations légales qui sont quasi exclusivement financées par des cotisations (97 %). À titre de comparaison, les cotisations ne représentent en 2022 que 66,6 % des ressources de l’ensemble des régimes de retraite. En l’absence d’ajustement suffisant des contributions employeurs (31,65 %) et des retenues salariés (11,10 %), la situation de la CNRACL n’a pu que se dégrader.

Les pistes de redressement proposées par la mission sont les suivantes :

Outre le renforcement de la gouvernance du régime, la mission propose un vaste schéma d’harmonisation des ressources entre la CNRACL et les autres régimes :

• individualisation des cotisations par risque (retraite de base, retraite complémentaire, invalidité) pour favoriser la transparence et l’application de mesures spécifiques. La mission a pu, par exemple, constater un traitement très différent des pensionnés souffrant de handicap entre la CNRACL et les autres régimes ;
• aligner les ressources externes sur celles des autres régimes : la CNRACL pourrait bénéficier de la compensation des avantages non contributifs accordés au titre de la politique familiale, qu’elle prend intégralement à sa charge alors qu’elle est remboursée par la CAF au régime général ;
• compenser le manque de cotisation issu du recours à des agents contractuels en instaurant un prélèvement au bénéfice de la CNRACL sur les salaires versés aux agents contractuels.

La mission préconise également de revoir, sous l’égide du COR, le mode de calcul de la compensation démographique.

Enfin, pour maximiser l’effet de ces mesures, la mission estime important de partir d’une situation assainie. Apurer le passif de la caisse et de réduire ses frais financiers serait une contribution forte de l’Etat, faisant écho aux efforts demandés aux employeurs publics, dont l’ampleur serait évaluée annuellement en fonction des résultats constatés.

Sans mesures correctrices, le taux de cotisations employeurs (aujourd’hui de 31,65 %) devrait passer à 50,34 % en 2030 pour assurer l’équilibre du régime. L’effet des mesures chiffrables proposées par la mission permettrait de le ramener à 45,13 %.